Ausgabe 02 | 2019

ARBEITSMARKT

Forschung

Arbeitsbedingungen auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt

Ein Forschungsprojekt aktualisiert die Definition des ergänzenden Arbeitsmarkts.Ausgehend von sieben Beschäftigungsformen erläutern die Autorinnen und Autoren die Arbeitsbedingungen auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt in Bezug auf das Arbeitsrecht.

Von Natalie Benelli, Katja Haunreiter, Morgane Kuehni, Antonin Zurbuchen (HES-SO), Spartaco Greppi (SUPSI) und Peter Streckeisen (ZHAW)

In der Schweiz sind mehrere Tausend Personen im ergänzenden Arbeitsmarkt beschäftigt. Der sozial anerkannte Status von Arbeitnehmenden bleibt ihnen dabei verwehrt. Sie arbeiten in Massnahmen der Arbeitslosenversicherung (ALV), der Invalidenversicherung (IV), der Sozialhilfe oder des Asylbereichs, in einer geschützten Werkstatt für Menschen mit Behinderung, im Zivildienst oder im Rahmen eines gemeinnützigen Arbeitseinsatzes im Strafvollzug. Der Begriff des ergänzenden Arbeitsmarktes ist nicht klar definiert, die einschlägige Literatur hat jedoch fünf Merkmale herausgearbeitet:
1. Der ergänzende Arbeitsmarkt funktioniert nach sozialen Zielsetzungen und nicht nach Marktgesetzen.
2. Er ist subventioniert.
3. Die Arbeit ist auf ein spezifisches Zielpublikum ausgerichtet.
4. Sie ist zeitlich begrenzt.
5. Sie konkurrenziert den ersten Arbeitsmarkt im Grundsatz nicht.
In den sieben Arbeitsformen, die wir für unsere Studie untersucht haben, sind nicht immer alle fünf Merkmale gleichzeitig vorhanden. So verfolgt der Zivildienst beispielsweise nicht das Ziel der beruflichen Wiedereingliederung, und bei den IV-Massnahmen gilt das Konkurrenzverbot nicht.

Ein neuer Definitionsansatz

In einer vom Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Studie schlagen wir vor, den ergänzenden Arbeitsmarkt als Dienstleistungsmarkt zu definieren, auf dem Arbeitsplätze und Personen mit einem spezifischen administrativen Status aufeinandertreffen. Der Leistungsaustausch erfolgt zwischen dem Staat und den Leistungserbringern, welche die vom Staat nachgefragten Arbeitsplätze bereitstellen (siehe Grafik). Dabei erteilt der Staat die Genehmigung zum Eingehen eines Produktionsverhältnisses. Auf dem ersten Arbeitsmarkt gibt es keine Entsprechung zu einer solchen Genehmigung, denn dort treffen zwei juristisch unabhängige Parteien aufeinander. Diese relative rechtliche Symmetrie zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden ist auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt nicht gegeben, weil hier die vertraglichen Bedingungen des Beschäftigungsverhältnisses in der Regel durch den administrativen Status der Mitarbeitenden vorbestimmt sind. Der ergänzende Arbeitsmarkt ist nicht auf gemeinnützige Tätigkeiten beschränkt. So kann ein Programm zur vorübergehenden Beschäftigung für Arbeitslose auch in einer Kantonsverwaltung oder in einem privatwirtschaftlichen Unternehmen stattfinden. Diese Organisationen werden damit zu Leistungserbringern. Obwohl die Tätigkeit dann in einer Organisation des ersten Arbeitsmarkts ausgeübt wird, ist sie im ergänzenden Arbeitsmarkt anzusiedeln, denn die Vertragsbedingungen sind durch den Status der arbeitslosen Person bestimmt. Das Gleiche gilt für einen Zivildienstleistenden, der (mit Erwerbsausfallentschädigung) in einem Einsatzbetrieb arbeitet, oder für eine IV-Bezügerin, die (mit IV-Rente) in einem Werkstattbetrieb tätig ist.

Sieben Beschäftigungsformen

Gestützt auf unsere ersten Forschungsergebnisse vergleichen wir die individuellen privatrechtlichen Arbeitsverträge mit den sieben für diese Untersuchung berücksichtigten Beschäftigungsformen des ergänzenden Arbeitsmarkts. Wir haben uns dafür auf drei Kantone (Basel-Stadt, Tessin, Waadt) und auf eine Beschäftigungsform pro Rechtsrahmen beschränkt: die Programme zur vorübergehenden Beschäftigung der ALV, die beruflichen Integrationsmassnahmen für Sozialhilfebezüger/innen, die Beschäftigungsprogramme für Asylsuchende und vorläufig aufgenommene Personen (Ausweise N und F), den Zivildienst, die gemeinnützige Arbeit zum Abgelten einer Freiheits- oder Geldstrafe, die Werkstätten für behinderte Personen sowie die Arbeitsversuche für IV-Bezüger/innen. Die gesetzlichen Grundlagen bezüglich Länge, Entgelt, Vorschriften, Beendigung der Tätigkeit und Arbeitszeugnis haben wir für die sieben Beschäftigungsformen in einer Tabelle dargestellt (www.marchecomplementaire.ch).

Dauer je nach Beschäftigungsform

In den sieben betrachteten Formen wird das Beschäftigungsverhältnis durch besondere Verträge geregelt, die auf jeweils anderen Gesetzgebungen beruhen, was zu sehr heterogenen Vertragsbedingungen führt. Die Arbeitsverträge, die in IFEG-Werkstätten abgeschlossen werden, übernehmen zahlreiche Elemente des Obligationenrechts und bewegen sich damit am nächsten am ersten Arbeitsmarkt. Bei allen sieben Formen hat sich der Gesetzgeber explizit zur Art und Höhe des Entgelts sowie zu den Folgen einer vorzeitigen Auflösung des Beschäftigungsverhältnisses geäussert. Hingegen sind die Beschäftigungsdauer, die Vorschriften und die Arbeitszeugnisse nicht immer klar geregelt. Das gilt insbesondere für die Sozialhilfe und das Asylwesen, wobei die Bestimmungen in allen drei untersuchten Kantonen im Asylbereich am wenigsten detailliert sind. Die Massnahmen der Arbeitslosen- und Invalidenversicherung dauern in der Regel drei bis sechs Monate. Die Dauer der Arbeitseinsätze im Zivildienst und im Strafvollzug wird hingegen exakt berechnet: Im Zivildienst dauern sie 1,5-mal so lange wie der Militärdienst, im Strafvollzug entsprechen vier Stunden gemeinnützige Arbeit einem Tag Freiheitsstrafe oder einem Tagessatz Geldstrafe. Doch nicht in allen Fällen ist das Beschäftigungsverhältnis zeitlich begrenzt. Personen, die in geschützten Werkstätten arbeiten, können auch unbefristete Verträge abschliessen. Im Sozialhilfe- und im Asylbereich kann eine Massnahme bis zu zwölf Monate dauern. In einigen Fällen kann sie auch auf unbestimmte Zeit verlängert werden.

Grosse Unterschiede beim Entgelt

Nur die Personen, die gemeinnützige Arbeit zur Abgeltung einer Strafe leisten, erhalten gar kein Entgelt. Und nur für die Arbeit in einer Werkstätte gemäss IFEG besteht Anrecht auf einen Lohn im eigentlichen Sinne, der von wenigen Rappen bis zu zweistelligen Frankenbeträgen pro Stunde reicht. Wer im Rahmen der ALV, der IV oder des Zivildienstes Arbeit leistet, erhält Taggelder. Die Teilnahme an einer beruflichen Massnahme im Rahmen der Sozialhilfe und im Asylbereich gibt in der Regel Anrecht auf eine zusätzliche Entschädigung über den Grundbedarf hinaus. In beiden Fällen ist das Entgelt nicht an die Art der Tätigkeit oder an die dafür notwendigen Kompetenzen geknüpft. IV- und ALV-Bezüger werden für die Teilnahme an einer Massnahme nicht zusätzlich entschädigt. Aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit ist jedoch bei einer Teilnahme an einem Programm zur vorübergehenden Beschäftigung der ALV ein Mindesttaggeld von 102 Franken vorgesehen. Hier fällt der grosse Unterschied zu den Integrationszulagen der Sozialhilfe auf, die in den Kantonen Basel-Stadt und Tessin maximal 100 Franken pro Monat betragen und im Kanton Waadt für Erwachsene gar nicht vorgesehen sind. Für Arbeitsversuche im Rahmen der IV können Entgelte bis zu 8645 Franken ausbezahlt werden. Im Asylbereich darf die Summe aus Grundbedarf und Entgelt im Kanton Waadt 768 Franken pro Monat (für 80 Arbeitsstunden/Monat) und im Kanton Basel-Stadt 988 Franken pro Monat (für 30 Arbeitsstunden/Woche) nicht übersteigen.

Auswirkungen eines Abbruchs

In den geschützten Werkstätten, im Zivildienst und in der gemeinnützigen Arbeit im Strafvollzug führt ein Abbruch der Tätigkeit zur Wiederherstellung der vorherigen Situation. Wenn die Beschäftigungsformen berufliche Eingliederungsziele verfolgen (ALV, IV, Sozialhilfe, Asylbereich), hat die Weigerung zur Teilnahme oder ein selbst verschuldeter Abbruch Sanktionen zur Folge, so etwa die Kürzung, vorübergehende Einstellung oder Verweigerung von Versicherungs- oder Hilfsleistungen. Zum Beispiel muss eine arbeitslose Person, die ohne triftigen Grund aus einem Programm zur vorübergehenden Beschäftigung aussteigt, mit einer Einstellung der Taggelder für bis zu 60 Tage rechnen. Die Sozialhilfe kann die Beträge für den Grundbedarf je nach Kanton um 15 bis 30 Prozent kürzen oder gemäss Bundesgerichtsentscheid sogar während der gesamten Dauer der nicht besuchten Massnahme verweigern. In unserer Analyse zeigt sich die Heterogenität der Beschäftigungsbedingungen auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt. Auch wenn der Grund für die grossen Unterschiede in der Fragmentierung des administrativen Status liegt, ist es legitim, deren Folgen für die betroffenen Personen und die Arbeitswelt im Allgemeinen zu hinterfragen.

Links und Literaturhinweise

www.marchecomplementaire.ch
Kuehni, M. (in Arbeit): Le rôle de l’État dans la segmentation du marché du travail: étude qualitative du marché complémentaire à Bâle-Ville, au Tessin et dans le canton de Vaud. Lausanne, EESP.

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