Ausgabe 05 | 2018

ARBEITSMARKT

Dissertation

Die paradoxe Wirkung der jüngsten IV-Reformen

Eine im Rahmen des Nationalen Forschungsschwerpunkts LIVES erarbeitete Dissertation hat sich mit den Auswirkungen der IV-Reformen auf den Lebensverlauf der Bezüger/innen befasst und dabei mehrere, teils widersprüchliche Trends festgestellt.

Von Émilie Rosenstein, Forscherin am Institut für Demographie und Sozioökonomie (IDESO) der Universität Genf

In den vergangenen 15 Jahren wurde die IV mehrfach umfangreichen Reformen unterzogen. Mit dem Ziel, die Rentenausgaben zu senken, wurden dabei insbesondere die Massnahmen zur beruflichen Rehabilitation und Eingliederung ausgebaut. In unserer Studie haben wir die Wirkung dieser Massnahmen anhand von Längsschnittdaten und Interviews mit Versicherten und Mitarbeitenden der IV-Stelle des Kantons Waadt untersucht und eine Reihe von teilweise widersprüchlichen Feststellungen gemacht.

Schnellere und strengere Beurteilung

Die Lebensverläufe der Versicherten spiegeln die tiefgreifenden Veränderungen der letzten acht Jahre bei der Behandlung von IV-Anmeldungen wider: Die IV beurteilt Anträge heute schneller, aber auch strenger. Vergleicht man die Lebensverläufe von Versicherten, die im Jahr 2000 IV-Leistungen beantragt haben, mit solchen, die im Jahr 2008 bei der IV vorstellig wurden, stellt man eine deutliche Verkürzung der Bearbeitungszeit, einen signifikanten Rückgang der Rentengewährungen und eine klare Zunahme der negativen Rentenentscheide fest. Bei den beruflichen Eingliederungsmassnahmen ist hingegen nur ein geringer Anstieg zu verzeichnen. Diese Feststellung zur beruflichen Integration wirft die Frage auf, ob die neuen Modalitäten für die Menschen, die IV-Leistungen beantragen, geeignet sind. So zeigt sich beispielsweise, dass heute mehr Versicherte mit psychischen Erkrankungen Eingliederungsmassnahmen in Anspruch nehmen, dass diese Massnahmen aber nicht immer einen Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt ermöglichen. Nach wie vor kommt es bei dieser Personengruppe deutlich seltener zu Arbeitsvermittlungsmassnahmen als bei Versicherten mit körperlichen Beeinträchtigungen. Auch hinsichtlich des Alters ergeben sich Diskrepanzen. So scheinen berufliche Eingliederungsmassnahmen hauptsächlich für 18- bis 35-jährige Versicherte angeordnet zu werden, was Zweifel daran aufkommen lässt, dass der Zugang zu diesem Unterstützungsansatz tatsächlich bis zum Ende des Erwerbsalters gewährleistet ist.

Hindernisse und Widersprüche bei der IV-Anmeldung

Die Aussagen von Versicherten und Mitarbeitenden der IV bringen eine weitere wichtige Tatsache ans Licht: Der Schritt zur IV-Anmeldung ist alles andere als leicht, und zwar aus verschiedenen Gründen. Erstens weiss die breite Öffentlichkeit allgemein wenig über die Funktionsweise und die Leistungen der IV, gerade im Bereich der beruflichen Eingliederung. Die Bedingungen für einen Leistungsanspruch sind sehr komplex und oft kennen die Versicherten ganz einfach ihre Rechte nicht. Zweitens führt eine plötzliche Invalidität zu einer ganzen Reihe von Brüchen im Lebensverlauf, welche die gesundheitliche, berufliche, finanzielle und soziale Ebene betreffen. Die Konfrontation mit einer Invalidität stellt für die Betroffenen viele Dinge auf manchmal sehr schmerzhafte Weise infrage. In dieser ungewissen Situation wird eine IV-Anmeldung häufig als allerletzter Ausweg wahrgenommen, der dem eigentlichen Ziel der Versicherten, die Arbeitsstelle zu behalten oder möglichst schnell eine neue zu finden, zuwiderläuft. Drittens stellt die befürchtete Stigmatisierung, die mit einer Behinderung und einer IV-Anmeldung einhergeht, eine symbolische, aber durchaus reale Hemmschwelle für die Inanspruchnahme von IV-Leistungen dar. Weil sie befürchten, an gesellschaftlichem Status zu verlieren, wollen viele Versicherte nicht als Invalide wahrgenommen werden. Trotz ihrer Behinderung betrachten sie sich selbst lieber als krank denn als invalid, besonders dann, wenn ihr Gesundheitszustand unbeständig ist oder ihre Beeinträchtigungen von aussen nicht sichtbar sind. Hier spielen die behandelnden Ärzte und ihr Einfluss auf die Akzeptanz oder die Verleugnung der Erkrankung eine bedeutende Rolle im Entscheidungsprozess bis zur IV-Anmeldung. Die verschiedenen IV-Reformen und die interinstitutionelle Zusammenarbeit zielten darauf ab, administrative und symbolische Hürden für die Beantragung von IV-Leistungen abzubauen, etwa indem durch Früherfassung und Frühintervention schnellere Lösungen in Aussicht gestellt wurden. Paradoxerweise zeigt sich nun, dass viele Versicherte die entwickelten Massnahmen zur beruflichen Rehabilitation und Eingliederung nicht kennen, dafür aber den Willen des Gesetzgebers, die Ausgaben und den Zugang zu IV-Leistungen zu beschränken, sehr wohl wahrnehmen. Gepaart mit der in den Medien stark präsenten Diskussion um IV-Missbrauch und «Scheininvalide» wirkt der restriktivere Ansatz der IV abschreckend und bildet eine zusätzliche Hemmschwelle. Die Folge ist, dass Versicherte die IV-Anmeldung lange, manchmal mehrere Jahre, hinausschieben, was dem Sinn und Geist der Reformen sowie dem Ziel der beruflichen Eingliederung widerspricht.

Vom Balanceakt des Eingliederungsprozesses ...

Wie die IV-Anmeldung ist auch die Aufnahme eines beruflichen Eingliederungsprozesses nicht leicht. Oft besteht dieser Prozess aus einem prekären Gleichgewicht zwischen den Ressourcen und Einschränkungen der Versicherten und der IV einerseits und den Möglichkeiten und Grenzen des Arbeitsmarktes andererseits. Es gilt, ein Eingliederungsziel zu definieren, das dem Gesundheitszustand der Versicherten, ihrem Recht auf Eingliederungsmassnahmen und den vorhandenen beruflichen Chancen gleichermassen gerecht wird. Die Umsetzung eines solchen Ziels kann sich als schwierig erweisen. Sei es, weil es den Versicherten nicht gelingt, ein neues Berufsziel zu entwickeln, das ihrer Situation und ihren Vorstellungen entspricht, sei es aufgrund eines instabilen Gesundheitszustands oder weil sich die angestrebte Tätigkeit letztlich doch als ungeeignet erweist. Diese Probleme können mehrere Neuanfänge oder gar Unterbrüche im Eingliederungsprozess nach sich ziehen. Langfristig kann dies dazu führen, dass nicht nur die Motivation der Versicherten, sondern auch das Engagement der IV sinkt und ein Rentenbezug letztlich realistischer erscheint als eine Eingliederung.

... zur Zerreissprobe der Stellensuche

Selbst wenn der berufliche Eingliederungsprozess erfolgreich verläuft, bleibt der Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt eine grosse Herausforderung. Trotz der von der IV entwickelten Arbeitsvermittlungsmassnahmen zeigen die Aussagen der befragten Versicherten, dass sie sich bei der Suche nach einer geeigneten Stelle alleingelassen fühlen. Sie sind hin- und hergerissen zwischen dem Wunsch, nur eine Stelle anzunehmen, deren Arbeitsbedingungen ihrer Situation angemessen sind, und der Angst, aus finanziellen Gründen und mangels anderer Möglichkeiten eine für sie ungeeignete Arbeit annehmen zu müssen. Die Arbeitsvermittlungsmassnahmen scheinen also die Asymmetrie zwischen potenziellen Arbeitgebern und Versicherten nur teilweise auszugleichen. Besonders aufschlussreich ist die Situation von Versicherten mit psychischen Erkrankungen: Da es schwierig ist, das Betriebsumfeld ihren Bedürfnissen anzupassen, ist ein Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt bei dieser Personengruppe deutlich seltener. Diese Beispiele machen deutlich, wie komplex der Eingliederungsprozess bei Invalidität ist und welch grosse Anstrengungen, sei es im Rahmen der IV oder anderer Sozialversicherungen, zur Erreichung dieses Ziels nötig sind.

Links und Literaturhinweise

Rosenstein, E. (2018): Activer les publics vulnérables? Le cas de l’assurance-invalidité. Thèse de doctorat. Université de Genève.
www.lives-nccr.ch

3 Fragen

«Auftrag ist heute besser bekannt»

Dominique Dorthe, Mediensprecher der IV-Stelle des Kantons Waadt

(Bild: Bernard Perroud)

Was sagen Sie zur Selbstselektion von Versicherten, die sich gegen eine IV-Anmeldung sträuben? Das Problem ist uns bekannt und wir arbeiten seit über zehn Jahren daran. Wir sind uns bewusst, dass gewisse Personen die IV immer noch als sehr stigmatisierend wahrnehmen. Die Früherfassung wurde entwickelt, um künftige IV-Bezüger zur Beantragung von Eingliederungsleistungen zu ermutigen. Wir zielen mit unserer Kommunikation darauf ab, Versicherte und Arbeitgebende über die beruflichen Massnahmen zu informieren und diese zu fördern.

Stellen Sie in der Praxis eine Diskrepanz zwischen den Erwartungen der IV und denjenigen der Bezügerinnen und Bezüger fest?
Vor 15 Jahren bestand eine deutliche Diskrepanz zwischen den Erwartungen der Antragstellenden auf finanzielle Leistungen und der Pflicht zur Wiedereingliederung. Heute ist sie geringer, weil der Eingliederungsauftrag der IV in der Bevölkerung besser bekannt ist.

Wie wird ein möglichst passendes Eingliederungsziel definiert?
Die Aufgabe unserer Beraterinnen und Berater besteht darin, auf ein realistisches, auf das Potenzial und die Wünsche der Betroffenen sowie auf den Arbeitsmarkt abgestimmtes Ziel hinzuarbeiten. Dank der Zusammenarbeit mit Ärzten, Arbeitgebern und Partnern aus der Berufsbildung finden wir die beste Lösung für eine dauerhafte Eingliederung der Versicherten. (cbi)

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