Edition 03 | 2019

FORMATION

Rapport d’expertise

Pilotage systémique de la formation professionnelle en Suisse

Afin que la formation professionnelle (FP) puisse suivre le rythme des mégatendances sociales, les structures de pilotage doivent être examinées et adaptées. Un rapport identifie les points faibles du système et émet des propositions pour un nouveau pilotage de la FP.

Par Patrick Emmenegger et Lina Seitzl, Université de Saint-Gall

Le système suisse de FP se caractérise par l’importante participation d’acteurs privés à son pilotage. Ce principe est ancré dans la LFPr, qui définit la FP comme une tâche commune de la Confédération, des cantons et des OrTra. La collaboration de ces trois acteurs est appelée «partenariat de la formation professionnelle». La forte participation de l’économie vise à garantir que la FP transmet des compétences qui sont effectivement demandées sur le marché du travail. Grâce à ce système, la Suisse réussit relativement bien, en comparaison européenne, à faire entrer les jeunes sur le marché du travail. Toutefois, elle se trouve elle aussi confrontée au défi d’adapter la FP aux mégatendances sociales telles que la numérisation et la mondialisation. Ces adaptations concernent notamment les structures de pilotage du système de FP.

Rapport de pilotage

Sur mandat du SEFRI, nous nous sommes intéressés, dans notre rapport, au pilotage systémique de la FP en Suisse. Sur la base d’interviews d’experts, de l’analyse de la littérature secondaire et de comparaisons avec d’autres systèmes de FP duale, il s’agissait notamment de répondre aux deux questions suivantes: Dans quelle mesure les principaux organes existants contribuent-ils au pilotage systémique de la FP? Comment intégrer davantage les OrTra dans le pilotage systémique et renforcer le partenariat dans son ensemble? Par pilotage, nous entendons la définition, la préservation ou la modification ciblées des conditions en vigueur dans la FP. Ce faisant, nous mettons l’accent sur les défis du pilotage au plan national, qui concernent l’ensemble du système. Par conséquent, le pilotage stratégique au niveau des champs professionnels, des branches économiques ou des régions n’est pas traité dans le rapport. Nous avons seulement tenu compte des trois règles institutionnelles fondamentales qui s’appliquent à l’ensemble du système suisse de FP: le fédéralisme d’exécution, l’intégration des associations professionnelles et d’autres acteurs privés, ainsi que la prise de décision par un large consensus.

Plusieurs points faibles

Les interviews que nous avons menées et l’analyse de la littérature secondaire nous ont permis d’identifier des défis dans trois domaines. Premièrement, des incertitudes demeurent concernant la responsabilité du pilotage stratégique. Tous les acteurs impliqués reconnaissent généralement la nécessité d’un pilotage stratégique. Il subsiste cependant des doutes sur la répartition des tâches entre partenaires, celle-ci n’étant pas fixée de manière absolue dans la loi (cette dernière est une loi cadre). Des précisions sont notamment nécessaires quant au rôle de la Confédération. La loi attribue des compétences stratégiques à la Confédération, mais cette dernière ne peut assumer ces tâches qu’en impliquant systématiquement les autres partenaires. La mise en œuvre de mesures prises au niveau national incombe souvent aux cantons en raison du fédéralisme d’exécution. La Confédération doit néanmoins assurer l’organisation du pilotage commun par les partenaires et gérer le dialogue entre ces derniers. Deuxièmement, la coordination est lacunaire entre les organes existants des partenaires de la FP, dont la Commission fédérale de la formation professionnelle (CFFP), le Sommet national de la formation professionnelle et les Journées des partenaires de la formation professionnelle. Ce manque de coordination se reflète par exemple dans les désaccords au niveau des agendas. En outre, un vide s’est créé entre le Sommet national en tant qu’organe politico-stratégique et le niveau opérationnel, ce qui entrave le pilotage et la mise en œuvre des principaux thèmes stratégiques. Il manque par conséquent un organe qui complète le Sommet national au niveau technico-stratégique. Par ailleurs, tant la CFFP que les Journées des partenaires cumulent les fonctions, ce qui limite leur efficacité. Troisième point problématique: l’intégration des acteurs concernés dans le pilotage de la FP. Des doutes subsistent concernant l’identité des partenaires de premier plan et la manière dont les autres acteurs sont intégrés. Citons par exemple les discussions récurrentes concernant la communication et la transparence entre les partenaires à différents niveaux, ainsi que la représentativité et la légitimité des divers organes de pilotage. Ces doutes découlent notamment du fait qu’il manque un état des lieux précis indiquant quelles questions relèvent par nature du partenariat et à quel niveau elles s’inscrivent. De plus, des organes réunissant les partenaires existent bien aux niveaux politico-stratégique et technico-opérationnel, mais manquent au niveau technico-stratégique. Plusieurs acteurs – et plus particulièrement les OrTra – réclament davantage de possibilités de participation. Par ailleurs, l’information ne circule pas toujours de manière optimale, que ce soit de haut en bas ou de bas en haut. Cela vaut en particulier pour certaines OrTra qui ne sont pas impliquées par les associations faîtières des partenaires sociaux (Union patronale suisse, Union syndicale suisse, Union suisse des arts et métiers, Travail.Suisse).

Pilotage cohérent à tous les niveaux

Afin de donner des bases solides à la FP, nous proposons un pilotage cohérent assuré par les partenaires et reposant sur trois éléments fondamentaux (cf. schéma). Le premier point concerne la création d’un organe de pilotage technico-stratégique. Un organe bien établi existe déjà: le Sommet national de la formation professionnelle, qui réunit les partenaires de premier plan et donne ainsi une légitimité politique aux décisions stratégiques. Compte tenu de sa composition (acteurs politiques majeurs de la Confédération, des cantons et des partenaires sociaux), il ne peut cependant pas veiller à la mise en œuvre des lignes stratégiques. C’est pourquoi nous recommandons de créer, à l’instar du comité de pilotage dans le cadre du projet «Formation professionnelle 2030», un organe réunissant les partenaires au niveau technico-stratégique, afin de pallier les déficits de pilotage actuels. Les membres de cet organe devraient être désignés par les partenaires de premier plan. Cette structure devrait s’occuper de la préparation et du suivi du Sommet national ainsi que des rencontres des organes au niveau technico-opérationnel. Par ailleurs, d’autres organes sont nécessaires au niveau technico-opérationnel pour mieux intégrer les partenaires à ce niveau et pour améliorer la communication. À côté des Journées des partenaires de la formation professionnelle, déjà bien établies, nous proposons de créer un forum de discussion et de travail dans l’objectif d’améliorer le transfert d’informations et la communication entre la base des OrTra, les associations faîtières et la Confédération (Conférence OrTra). D’autres dispositifs sont également nécessaires: une plateforme d’échange entre la Confédération et les cantons ainsi que des forums de discussion entre les partenaires sociaux et les cantons, mais aussi entre les prestataires de formation et les partenaires de la FP. Il appartient à la Confédération d’organiser ces forums de discussion en collaboration avec l’organe de pilotage. En raison de sa composition hétérogène (partenaires, prestataires de formation, milieux scientifiques, etc.), la CFFP peine pour l’instant à remplir son mandat de conseil auprès de la Confédération. Voici donc ce que nous proposons: seules des personnes disposant de vastes connaissances, d’une perspective systémique et d’une certaine indépendance vis-à-vis des partenaires de la FP devraient siéger dans cette commission. Ainsi, la CFFP pourrait conseiller la Confédération en ce qui concerne le développement de l’ensemble du système ainsi que la promotion de projets, sans toutefois assumer de fonction de pilotage. Nous suggérons également au SEFRI de renoncer à présider la CFFP, comme pour d’autres commissions extraparlementaires. L’élément central de ce modèle est le nouvel organe de pilotage au niveau technico-stratégique, chargé de centraliser la prise de décision. Légitimé au niveau politique par le Sommet national de la formation professionnelle, son rôle est de veiller à la transmission des lignes stratégiques auprès des partenaires de la FP ainsi qu’à leur mise en œuvre. Cet organe prend également en considération les préoccupations des partenaires au niveau technico-opérationnel et s’assure qu’elles soient entendues dans l’ensemble du système. En tant qu’organisatrice et modératrice du pilotage systémique par les partenaires, la Confédération continue à occuper une position particulière dans le développement de la FP. Un pilotage cohérent à tous les niveaux nécessite cependant que chacun des partenaires endosse ses responsabilités et contribue au développement de la FP suisse.

Liens et références bibliographiques

Emmenegger, P., Seitzl, L. (2019): Rapport d’expertise sur le pilotage systémique de la formation professionnelle en Suisse. Université de Saint-Gall.
www.formationprofessionnelle2030.ch

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Le prochain numéro paraîtra le 23 août. Focus: Interculturalité